研究 | 从战略高度审视网络空间治理发展态势

0、引 言

岁末年初，又到了一年一度的形势总结与展望季。近些年来，但凡涉及网络空间态势分析，几乎无一例外遵循相同的叙事逻辑，即威胁不断上升，形势日趋严峻，大国间竞合并存，网络空间治理进入深水区，国际社会各方致力探寻有效因应之道，而未来徘徊在“十字路口”。

单看事实，诚然如此，但这些表象背后是否有着更深层次的驱动因素，又蕴含着怎样的变化趋势呢？本文尝试跳出描述性叙事逻辑，从网络空间认知、力量格局、秩序构建与制度性鸿沟等战略层面分析网络空间国际治理态势变与不变的根源。

1、国际社会对网络空间的认知是否发生根本改变？

众所周知，互联网是一项旨在促进全球互联互通的技术，基于此逐渐成型的所谓网络空间从一开始就打上了鲜明的技术烙印，即它天然是基于信任的，自由和开放的。除技术架构决定外，随后不断深化的商业化与社会化进程更充分证明，其运转模式天然是国际的。

正因为如此，网络空间治理长期被视为全球治理的新域，必然由多利益相关方推动，只有依靠合作才能实现有效治理。在网络空间，任何一方的安全与发展，无论是国家还是个人，均建立在共同安全与发展基础之上，所谓一损俱损，一荣俱荣。这种认知在相当长一段时期占据网络空间国际治理认知主流。

但现在还是如此吗？坦率讲，自2013年斯诺登事件伊始，认知层面的深刻改变就已初现端倪。各国对网络实力差距的清醒认知引发强烈的不安全感，各国开始不断寻求自身安全优先，大力提升网络能力的同时，不断以各种方式试探他国实力底线，军备竞赛硝烟四起，网络冲突擦枪走火，事实上造成追求安全的过程不断带来新的安全威胁和隐患。

据此，有专家称网络空间整体陷入安全困境。2019 年以来形势似乎更加不乐观，网络空间大国博弈中的技术与地缘政治色彩不断加重，网络与现实冲突相互叠加，共振加剧。尤其是在美调整全球网络政策，中美贸易战的大背景下，作为网络空间所谓最具示范效应的两个大国在诸多重要网络治理议题上分歧明显，合作难达。尤其在技术领域，政治化趋势明显。

2019年的 5G大战就是明例，在此期间美国多次以国家安全为借口，通过出口管制“实体清单”以及游说相关国家的方式，全方位围堵中国企业在该领域的发展空间，试图将以华为为代表的中国公司压制在全球产业链的底端甚至是排挤出全球产业链。

“网络空间的技术竞争导致国际政治博弈中的灰色地带逐渐变大”，当前描述网络空间的高频词不再是互联互通与合作，而是所谓“碎片化”与博弈。面对如此形势，国际社会呼吁“重塑”网络空间信任的声音随之高涨。2

019年，国际互联网协会正是以“联通世界、提升技术安全，构建信任，塑造互联网的未来”为主题开展系列活动。联合国“数字合作高级别小组”亦推出“相互依存的数字时代”报告，重申“数字化使人类的相互依存性不断加强”，呼吁制定《全球网络信任与安全承诺》，共同保持网络空间稳定，捍卫全球化。

其实从另一个角度理解，这些呼吁和举措的出台恰恰再次反映出国际社会对网络空间信任与稳定的普遍忧虑。任何时候不要忽视认知转变带来的深刻影响，因为认知往往代表着对形势的基本判断，而基本判断会直接影响政策导向。

网络空间认知的转变意味着在未来相当长一段时期内，国际治理进程的共识性基础受到削弱，具体推进会面临相当现实困难，甚至不排除出现历史的阶段性“回潮”。

2、网络空间力量格局是否出现重大调整？

所谓网络空间的权力分配或力量格局，是指在整个网络空间国际治理体系中发挥作用的不同“行为体”掌握资源的情况，及其各行为体的关系，最终体现为决定未来发展走向的影响力。网络空间是一个综合性强，复杂度高的空间，参与的行为体亦十分多元，因此，对网络空间力量格局的判断难度相当大。一般情况下，包括对三对力量关系的分析：

一是各类行为体内部的关系，比如国家行为体之间的关系，尤其是网络大国关系，体现为根据实力和影响力，将主要网络大国分为网络强国、大国以及新兴国家；再比如对非国家行为体之间关系的评估，各自发挥作用的领域以及彼此间的竞争关系等；

二是各行为体之间的关系，尤其是国家行为体与非国家行为体之间的关系，即在具体治理领域，哪类行为体发挥主导或关键作用；

三是网络空间的“同盟”或“伙伴”构成状况，对持相近理念与政策主张的力量进行归类与评估。比如网络空间早期所谓“多利益相关方模式” 与“政府主导模式”阵营之分。其中最重要的两对关系，是网络大国之间实力对，以及国家与非国家主体之间力量格局。

从网络空间是现实空间自然延伸与映射的逻辑出发，当前网络空间力量格局已发生重大变化。对于现实空间，国际社会普遍认为国际体系内部“权力转移”已然发生。

正如约瑟夫·奈所言： “世界政治中两个重大权力的转移，一是权力在国家间的转移，即权力从西方国家转移到东方国家，以中国、印度为代表的亚洲经济体迅速崛起；二是权力转移则表现为权力从国家到非国家行为体的扩散，这一扩散主要得益于以互联网兴起为代表的信息技术的快速变革。”“

当下的信息革命将一系列跨国问题，如金融稳定性、气候变化、恐怖主义、流行病疫情和网络安全等列入全球议程，与此同时，信息革命也势必会削弱所有政府的响应能力。超越国境，处于政府管控外的跨国领域包括了形形色色的行为体……世界政治不再是各国政府的专有领域……非正式的网络型组织将削弱传统官僚体制的垄断。

”近年来，网络空间力量格局的变化亦有力地印证了这一点。从国家间力量对比来看，中国、印度等广大新兴与发展中国家崛起，参与网络空间国际治理的意识与行动不断强化，影响力和话语权亦不断提升；更为重要的是国家与非国家行为体之间的力量格局出现重大变化。

传统网络空间国际治理中，虽然多利益相关方共同参与，但国家主要专注于公共政策制定领域，非国家行为体主要专注于技术标准与产业发展领域。随着网络议题间的高度关联性日深，传统治理边界进一步模糊，无论是国家行为体还是非国家行为体对于全面参与治理进程的诉求更加突显，国家与非国家行为体不再简单地在各自擅长领域“各司其职”。

如技术与地缘政治的高度关联，使得国家对于技术发展本身亦从战略高度予以关注，2019 年，AI、IPv6 和 5G 发展背后均有大国博弈的影子；再如国家主体间的竞争已然对非国家主体在网络空间的活动带来直接影响，各国企业均面临供应链安全、数据保护、知识产权与市场准入等和国家关系与政策高度相关性的问题，越来越多的私营部门意识到更广泛参与规则塑造对其全球性运营环境的重要性，为此，越来越多的大型企业“介入”网络空间行为规则的制定。

国家与非国家行为体在诸多重大网络议题上“同台竞技”，力量交错下的格局更加复杂。虽然目前相关国家对此有所排斥，但无法忽视这样一个现实，即伴随社交网络与数字平台的蓬勃发展，IT巨头的力量不容小视，无论是之前的“剑桥分析”事件，还是 2019 年沸沸扬扬的脸谱公司推出“天秤币（Libra）”，均表明巨头们所拥有的运营模式、影响人群、游说力量、资源渠道和社会动员能力在一定程度上，能够影响、主导甚至绑架相关政策走向。

可以预见，未来网络空间治理态势的走向将面临更加复杂的利益纠葛与博弈。

3、网络空间秩序构建的前景是否乐观？

简言之，网络空间秩序构建主要就是“立规建制”，但如前所述，由于网络空间认知发生根本性转变，各国对网络安全的关切重心从共同安全转向自身安全，尤其是美国在全球性公共事务中的收缩态势，不愿意承担更多的公共物品提供的责任，而是转向美国优先的坚定立场，这些因素都直接导致国际范围内的协调机制难以发挥应有作用，有落地效应的治理方案与治理实践多以区域性或双边协议为主，呈现所谓碎片化倾向。

虽然客观来看，这些机制也是网络空间国际治理整体进程的重要渠道和有益补充，但长远来看，如果不能很好把握“度”，“碎片化”趋势的加剧将不利于网络空间国际治理的良性发展。

在网络空间国际规则制定中，无论是国家行为规范，还是数字经济规则方面，以美为首的西方国家，和以中俄为代表的“新兴”与发展中国家之间有着较大分歧，现在的情况是，各自在寻求“盟友”或“伙伴”，近年来，美、欧、日互动频繁，通过协调规则立场，建立经济伙伴关系，达成数据协议等各种方式，加强在网络安全与数据经济等领域的合作，试图在规则制定领域“集团作战”，合力加大影响规则的筹码。

2019年这一态势表现得尤为明显。9月23日，美与荷兰等二十七国在纽约召开“促进网络空间负责任国家行为”部长级会议，并发布联合声明，呼吁各方遵守网络空间国家行为规范，加大对“不负责任的网空行为”的问责力度。

在此次会议前后，美等西方国家还协调立场行动，以公布文件、发表声明、举办国际会议、官员公开演讲等多种方式，亮明网络空间规则制定中的政策立场，以期营造国际舆论，合力影响相关进程。

与此同时，中、俄等国也依托联合国框架、上合组织、东盟等机制发挥影响力。2019年是第六届联合国 GGE启动年，在中俄倡导下，联合国框架下还增设“开放性工作小组”（OEWG）机制。在此背景下，美与西方等国密集推出相关政策主张，有一定防范与反制相关国家借新机制争取规则制定权的意图。

鉴于此，新机制刚一启动就暗潮涌动，相较于中俄等国希望两个机制相辅相承，美常务副国务卿沙利文则声称，OEWG 可能会在事实上阻碍 GGE 多年取得的进展，给已确立的准则带来新挑战。如此情势下，网络空间秩序构建的瓶颈突破难度并未因新机制有所缓解，新机制似乎并不必然带来新希望。

4、网络空间治理的制度性鸿沟是否能得到有效弥合？

一直以来“制度性鸿沟”是制约当前网络空间治理进程的重大挑战。具体而言，主要体现在两大方面：

一是现有制度难以容纳或有效解决当前的治理问题。现代社会的复杂性和飞速发展使得制度滞后的缺陷尤为突显，在互联网领域更为突出，技术与应用可谓日新月异，带来的各种安全隐患与监管难度更是层出不穷，现有的制度无法快速、有效应对这些新的治理需求。

二是既有的国际利益格局一时难以改变，相关制度完善与创新受到不同程度的阻力。网络空间形势发展迅速，各利益相关方的诉求日趋强烈，而既有制度下的利益格局出于最大程度维护自身利益需求的需要，在很多时候，不愿意做出相应调整与改变，在事实上影响了治理机制建设的有效性。这也是为什么，近几年来，治理机制的完善与建设成为网络空间治理机制改革的重要议题。

网络技术与应用快速发展与更新，由此不断产生新的治理议题和机制需求，这不仅要求现有机制在适应上保证足够的灵活性，更要在应对速度上保证足够的高效性，比如2019年，在防范重要基础设施的网络攻击、物联网安全、人工智能安全、供应链安全、大数据治理等领域，国际社会各方加快机制建设力度，但总体而言仍处在摸索阶段，距离有效的机制跟进与规范还存在相当距离；

其次，网络空间治理机制中的既得利益者出于最大程度维护自身利益的需要，在很多时候作出相应调整与改变的动力不足，而其他愿意推动改变的力量又缺乏议程设置的能力与主导变革的机制。

对于前一种鸿沟，由于涉及具体领域具体问题，从实践层面来看，理论上推进难度不大，但问题是，由于网络空间大国博弈态势的加剧，整体缺乏信任合作的氛围，事实上会对具体领域合作带来消极影响。

笔者曾在欧洲相关国家调研，不少涉及这些议题的私营部门和一线从业人员均表示：“国家间关系，尤其是政治化态势是当前推进网络安全合作的主要障碍”；对于后一种鸿沟，那就涉及更深层次的博弈，难度更加可想而知。

当然，制度性鸿沟的弥合本身就是一项长期工作，有效的弥合既需要着眼未来大局，有超前的战略思维；又需要关注眼下实际，有切实的推进行动，二者相辅相承，这对网络空间国际治理提出更高的要求。

最后需要特别指出的是，从战略高度“自上而下”地审视网络空间国际治理些态势，形势的确不容乐观，甚至可以说基调有些悲观，但网络空间治理最有意思的地方在于，一方面它的确越来越受制于现实空间的运转逻辑，困境与不确定性随处可见；但另一方面它源生的独特生命力始终静水深流，蕴含着巨大的希望，那就是“技术变革”与“最佳实践”。

网络空间毕竟基于独特的互联网技术，技术变革性影响往往超越人类预期，甚至带来惊喜。比如在IPv4的时代，互联网地址资源是有限的，所以关键基础资源的分配成为治理的焦点议题，但在IPv6的时代，资源是无限的，焦点议题迎刃而解；而网络空间治理历史发展表明，很多时候，解决方案的获取不是“谋定而后动”，而是在实践摸索中豁然开朗。

纵观 2019 年网络空间治理态势，正是这种因放弃幻想而直面现实，因抱有希望而继续努力的最佳写照。

作者简介 >>>

李 艳（1976—），女，博士，副所长，主要研究方向为网络安全与国际治理。

选自《信息安全与通信保密》2020年第一期（为便于排版，已省去原文参考文献）