拜登政府对华科技政策调整及其影响

文│ 中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员 李峥

美国拜登政府自上任以来逐步调整特朗普时期的“对华脱钩”科技策略，提出了一些新的理念和行动。拜登的新策略具有更强的联盟和全球竞争色彩，重点强调外交、多边机制在遏压中国科技发展中的作用。这一策略转向是拜登及美国战略界对“脱钩”策略继承和反思的结果，将对中国科技产业发展带来更为长期、深刻的影响。从该策略实施数月的效果看，虽然美国政府不再强调特定中国科技企业的威胁，但是中国企业整体承受的压力并未减少，中美科技关系也未有明显改善。

一、策略调整之表现

拜登政府的对华科技政策从属于其对华战略和科技战略，既是两者的结合点，也是牵引两者的关键部分。2021 年 7 月，拜登在美国国家情报总监办公室发表讲话时称，当前，美国正与中国争夺 21 世纪的发展空间，在这个过程中，美国必须站在科学技术的前沿；美国研发资金占 GDP比重排名世界第九，而中国排名第二。该讲话表明，拜登仍然将科技视为中美战略竞争的关键领域，仍然以“中国赶超威胁”为借口，动员美国国内加大科技投入。但是，拜登在对华科技施压方式和发力重点上有所转变。

一是聚焦中国国际影响力，积极开展外交竞争。拜登政府对科技外交的重视程度前所未有，不仅在美国国家安全委员会首次设立主管网络安全和新兴技术的副顾问岗位，也积极要求各级政府官员介入科技外交，对冲中国影响力。推动美国与对象国建立科技领域的对华共同立场，成为美国政府高官出访和公开表态的例行任务。2021年 7 月，美国国务卿布林肯、国防部长奥斯汀、商务部长雷蒙多、国家安全顾问沙利文集体出席全球新兴技术峰会（Global Emerging TechnologySummit）。在会上，他们大段谈论中美在科技领域的主导权之争和模式之争，要求美国和盟友确保科技价值观和规则一致，做出“民主国家的抉择”。8 月，美国副总统哈里斯在出访东南亚时重点推动相关国家与美国开展数字贸易协议。该协议将覆盖人工智能等前沿技术的商业标准。美国国务院正在扩建其内设的“对华研判机构”，重点关注中国和科技问题。

二是深化西方阵营内部“应对中国”的战略协作。西方国家成为拜登政府重点拉拢的目标，也是其建立“应对中国”产业、技术的主要抓手。2021 年 4 月，G7 国家发布“数字与科技部长级联合宣言”（2021 G7 Digital and TechnologyMinisterial Declaration），宣布建立共同的“可信、价值驱动”的数字生态系统，并强调该系统反对“网络管制”。4 月，美日首脑就成立半导体产业联合工作小组达成一致 , 双方探讨建立一种不依赖特定地区的体系；5 月，美韩首脑宣布两国将努力增加汽车芯片的全球供应，并通过促进相互投资和研发合作支持两国的先进半导体制造业。9 月，美欧召开首次贸易和技术委员会（TTC）会议，就供应链安全、科技监管、前沿技术的规则理念等达成一致，并分享“非市场扭曲政策和做法”的信息。上述机制虽未明确提及中国，但均具有加大与中国产业竞争、协调西方市场规则、着眼未来技术和数字贸易规则的共同目的。

三是拓展美国长臂管辖及施压“第三方”的方式。拜登政府并未放弃阻止中国获得先进技术和关键设备的努力，并将施压重点放在美国之外的“第三方”。2021 年 6 月，美国外国投资委员会称，中资企业并购韩国功率半导体厂商美格纳（Magnachip）对美国构成“国家安全风险”。8月，美国财政部正式要求韩方企业否决这一交易。Magnachip 位于韩国，只是因在美国上市才受到美国投资监管部门管辖。有报道称，这是美国投资监管机构首次“越洋执法”。美国也通过外交和情报渠道向以色列、英国施压，要求其限制中国通过投资手段获取该国关键技术。9 月，美国商务部工业安全局向台积电、三星等半导体厂商发布通知，向其“征集”有关供应链各环节的详尽信息。有媒体称，该手段或称为美国向“第三方”厂商施压的新手段，即一旦其拒不配合，相关厂商将难以获得美国“产业政策”青睐，并难以进入美国防工业产业链。美国或将根据所获取数据全面掌握中国半导体产业对外依赖程度，进而将此作为对华施压的筹码。

四是逐步放弃“快速、全面脱钩”的激进策略，但仍延续美国国内争议较小的打压做法。相比特朗普政府，拜登政府在对华科技上不再强调“脱钩”，不再尝试争议性较大的行政干预手法。这一调整并不意味着拜登政府放弃了打压中国科技发展的长期目标，而更多是出自美国国内政治和利益集团的考虑。5 月，美国国防部将小米和箩筐科技移出“军企名单”，两家中企此前已在美国法院获得初步胜诉判决。6 月，拜登撤销了特朗普时代美国政府对抖音国际（TikTok）和微信的禁令，两份行政令此前已被美国法院暂停。9 月，中国华为公司高管孟晚舟结束了在加拿大长达近 3 年的扣留，平安回到中国。上述做法在形式上改善了中美科技交流的整体氛围。但是，拜登政府依然延续了特朗普时期针对中国企业的出口管制和访学限制措施，试图在减缓中美脱钩步伐和打压中国中寻找平衡。10 月，美国联邦通信委员会以“国家安全”为由撤销中国电信在美业务授权，这一决定与一年前该委员会的初步结论一致，并未受到政党轮替影响。11 月，拜登政府宣布将延长特朗普时期颁布的投资禁令，针对所谓“中国军企”。这一做法延续了两国科技生态的金融脱钩趋势。

二、策略调整之转变动因

拜登政府对华科技政策调整既有现实考虑，也有长远设计，既是美国政府吸收战略界、商界建议的结果，也出自美国关于对华科技打压具体效果的再评估。拜登政府的对华科技政策更多考虑科技领域国际竞争的现实情况，将中美科技竞争视为一个不断攻守转换的动态博弈过程。

一是从霸权思维转为竞速思维。特朗普政府时期对华采取科技“脱钩”和“规锁”策略，其背后原因是特朗普及美国保守势力对于美国科技霸权的极度自负。特朗普政府自认为通过掐断关键供应链即可让中国科技产业面临经营危机，从而在短期内打断中国的科技崛起进程。拜登政府则更强调美国需在新一轮科技革命中“重回领先地位”“重夺领导权”，认为科技革命和技术迭代会加快科技领域国家权势的转换，美国更应关注自身适应和领导新一轮科技革命的能力。这种转换让美国的关注点逐步从中国科技产业链转向美国本土和西方科技产业链，对中国的科技打压从属于美国加快国内科研体系“重建”的中心目标。

二是反思“脱钩”的局限。“脱钩”被特朗普政府和美国保守势力视为打压中国科技崛起的良策，但从实际效果看，“脱钩”并没有起到其预期效果。一方面，美国低估了中国应对“脱钩”和科技领域补短板的潜力。美国的限制措施并没有影响中国科技产业的整体发展，反而促使中国加快了科技自立自主的步伐。另一方面，美国也低估了全球科技产业链的自我修复能力。当今，主导全球科技产业链的主要是企业和科技人才，这些市场行为体具有较高的全球流动性，并不完全受到一国政策的左右。美国政府极力要求美国企业减少与华为公司等中企合作，但是在利益驱动下，高通公司等仍不断向美国政府提交出口申请，并警告美国政府一旦禁止其与中国企业终止合作，就有可能被别国企业替代。据统计，从2020 年 11 月 9 日到 2021 年 4 月 20 日，美国商务部向华为和中芯国际供应商发放总价超过 1000 亿美元的出口许可证，这体现出中美科技产业链的高度捆绑。除此之外，在美国政府阻断部分供应链和技术链条后，全球科技资源通过“第三国”“绕道”甚至“转移”的方式继续向中国聚集。

三是意在塑造中美科技竞争的未来模式。在反思“脱钩”的基础上，拜登政府正试图运用政策行动逐步塑造对华科技竞争的新模式。该模式系统集成了美国战略界针对该问题开展的系列研究成果和最新建议。其一是“小院高墙”（smallyard, high fence）策略。该策略由美国国会“中国特别工作组”下设的中美科技关系专家小组提出，主要代表中美研究界对中美科技的认知。该策略的核心理念是延续和强化美国对华精准科技封锁和打压，尤其是加强前沿技术领域的出口管制和技术交流限制。其二是“分叉”（bifurcation）策略。该策略由谷歌前任首席执行官施密特（EricSchmidt）领导的智库“中国战略组”提出。施密特本人还是国防部下属“人工智能国家安全委员会”（NSCAI）的负责人，主要代表硅谷和美国军方的看法。该策略的核心理念是通过“非对称竞争”（asymmetric competition）在未来科技变革中扩大对华科技优势，认为美国的重点是扩大自身既有优势，塑造与中国有别的科技生态体系，使两国自然出现“分叉”。其三是“民主科技联盟”策略。该策略体现为西方精英层提出的 D10、T10、T12 联盟，其拥护者包括美国国安会现任印太特别协调官库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell），主要代表美国建制派智库主张。该策略强调，建议价值观优先的科技联盟，通过联合他国形成对华竞争优势和新的西方产业链。其四是“科技国策”。该策略由美国科技界提出，得到国会进步势力支持，认为美国应当仿效其他国家做法，制定国家级别的科技战略，利用举国体制与中国展开竞争。这些策略均被拜登政府部分或全部吸收，使拜登政府的对华科技政策更加复杂、多维，令拜登更关注中美在产业主导权、国际规则和海外市场的竞争。

四是重新核算美国优势和劣势。在形成对华科技政策的过程中，拜登政府也完成了对美国对华科技竞争优势劣势的再评估过程。过去几年，中美科技领域竞争博弈的现实为其重新认识美中两国提供了一些依据。一方面，美国深刻认识到中国在科技投入、应用转化速度和产业政策上的巨大优势，认为美国的科技遏制做法不可能从根本上减缓中国科技崛起的步伐。另一方面，美国也意识到美国在产业链完整程度、基础科研投入上存在巨大“赤字”，但这一“赤字”也可能转化为重要的发展机遇。美国认为，盟友伙伴是美国在这场竞争中的主要“现存优势”，可以积极发挥来弥补其在产业链和投入上的不足。这一初步评估结果促使拜登政府认为中美科技竞争是一场中长期的长跑，这场战略较量可能并不取决于个别技术或者个别企业。相比在战术上得分，拜登政府更注重塑造出对美国中长期竞争有利的内外环境，并在这一过程中尽量限制中国的竞争能力与手段。

三、对中国科技企业的影响

在特朗普政府时期，中国科技企业受到美国政府“脱钩”政策最为直接、深刻的冲击和影响。拜登政府上台后，表面上似乎采取了一种更加和缓的立场，科技议题在中美关系中的敏感性和突出性似乎有所下降。但是，拜登政府对华科技政策的根本方向和目标与特朗普政府时期并没有显著差别，在一些领域的遏制打压措施甚至会有所加强。

一是拜登政府的对华出口管制不会松动。技术出口管制是中国科技企业所面临最为现实的问题。特朗普政府时期，美国通过“出口管制改革法”，全面加强美国商务部工业安全局对于前沿技术和先进设备的管制权限，中国是此次改革的主要目标。同时，美国政府还以多种理由将中国科技企业列入出口管制“黑名单”，限制其购买美国技术和设备。这些限制措施在拜登政府任内并无松动迹象。拜登政府扩大了将中国企业列入“黑名单”的执法依据，仍然在增加打压目标。由此可见，拜登政府对中国企业增加出口管制措施的频率或将有所减慢，但力度将保持一致。

二是拜登政府针对中国科技企业的投资限制或将加强。海外投资限制是美国政府遏制打压中国科技崛起的又一主要渠道。在特朗普政府时期，美国外国投资委员会（CFIUS）多次介入和阻止中国企业的海外并购交易，阻止中国企业利用市场手段和资本规模优势扩展业务，获取美国先进技术和经验。美国通过《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）将投资审查范围进一步扩大至海外，囊括非并购的小额投资交易。拜登政府不仅继承了这一打压方向，甚至认为，当前的关注和执法力度仍有不足。拜登政府干预中国企业并购韩国半导体企业、劝说英国政府介入中国企业并购安世半导体等行为，即体现出这一迹象。拜登政府将推动西方国家接受与美国近似的海外投资审查标准作为组建类似“民主科技联盟”的重要目标之一，因此，美国介入中国企业在“第三国”交易的频率和力度或有所增强。一些在广大发展中国家和欧洲国家拓展业务的中国企业将受到此类影响。

三是拜登政府针对中国科技企业的海外歧视性执法将继续出现。在特朗普政府时期，美国针对华为高管孟晚舟的“长臂管辖”成为美国对华科技打压最具标志性的事件。拜登政府虽解决了这一问题，但并不意味着美国国会就此罢手。拜登政府仍然将打击企业“犯罪”作为“维护美国利益”“创造公正竞争环境”的重要手段。2021年 10 月，美国司法部副部长办公室高级官员卡林（John Carlin）在参与法律期刊《全球调查评论》视频论坛时称，拜登政府将投入新的资源和工具，重点打击境内外企业及其高管“损害美国国家安全的不当行为”。拜登政府的做法可能与奥巴马时期类似，即将企业负责人、高管等个人作为重点执法对象，中国企业可能再次遭遇不公正对待，一些企业高管仍可能被美国执法部门扣押。

四是拜登政府联合美国科技企业与中国企业争夺市场和用户的力度将有所增强。在对华科技政策上，拜登政府与特朗普时期的最大区别在显著加大对与美国和中国在“第三方”竞争方面的关注。近期，美国国务院和情报机构正在显著加大对与海外使领馆的涉华工作投入，密切关注“中国在第三方国家影响美国利益的行为”。美国也联合西方多国启动“重建美好未来”计划，试图联合加大对发展中国家的基础设施投入，与中国的投资计划展开竞争。这意味着，美国可能动用政府手段，通过国家间的投资和贸易协议开拓海外市场，支持美国科技企业对中国科技企业实施不对称的竞争行为。美国在国际舆论上炒作中国科技企业的“人权”“网络安全”议题仍将持续，将对中国科技企业造成商誉影响，恶化中国企业的海外营商环境。

在此背景下，中国科技企业需要进一步培育国家战略意识，充分意识到中美科技竞争的长期性与严峻性，继续努力推动中国科技自立自强，从根本上摆脱对美国技术和产业链的依赖，从而可采取更多竞争性策略。

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2021年第12期）

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