拜登政府时期中美数字经济与网络安全合作展望

文│ 国际关系学院 季宇绮

在数字经济时代，中美同为数字经济大国和网络大国，各领域尤其是经贸领域的互动，都离不开这两个关键领域。拜登执政后，有望采取更加开放的对外政策，同时并没有放弃把中国作为竞争对手的立场。中美数字经济和网络安全合作预期好转，但亦不容过渡乐观。唯有促进共识和信任，坚持互利共赢，中美可以通过数字经济和网络安全合作的双轮，引领全球经济和安全治理迈向新高度。

一、中美数字经济与网络安全合作机遇和挑战

从拜登执政前后的政策主张和举措看，中美数字经济和网络安全合作前景有乐观的理由，但是机遇和挑战同时存在，中国需要更加妥善应对。

（一）重返多边主义和全球合作的政策取向或为中美数字经济和网络安全合作打开新空间

特朗普执政时期采取单边主义政策，退出若干国际协定和国际组织，尤其在经贸领域对中国极尽围堵封杀之能。中美经贸摩擦，突出体现在数字经济和网络安全领域。为防止中国获取数字技术优势和数据资源优势，特朗普政府在 2018年 8 月签署《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA），将半导体、人工智能、网络安全、虚拟现实等新兴技术行业的外国投资、并购纳入国家安全审查范围。同时，《2019 财年国防授权法案》《出口管制条例》等法规，全面限制中国网络通信企业对美国投资和贸易。

据预测，拜登上台后，中美贸易摩擦将较特朗普时期明显缓和，贸易政策将更加友好且重视规则。同时，拜登可能会加强与中国在全球治理和热点问题应对方面的合作。当然，仅凭目前看到的“蛛丝马迹”，尚不能预判中美经贸关系和全球治理合作的前景，但是可以确定的是，在对外政策方面，拜登肯定会汲取特朗普时代的教训，采取更加开放的姿态。拜登在就职演说中提出“再次与世界互动”的主张，并且一上任即提出包括重返世界卫生组织（WHO），并开展国际抗疫合作，采取更理性的移民政策，重返巴黎气候协定。这些迹象表明，在全球治理的若干领域，中美有可能探索开展基于大数据和互联网的合作，通过在全球公共领域的合作，带动双边数字经济和网络安全合作实现突破。

此外，为了修复美国形象，拜登在就职演说中提出“将再次成为世界的灯塔”。这意味着，美国将会努力修复被破坏的文化软实力，在文化产品包括数字文化产品的输出方面更加积极。中美有可能在维护意识形态安全和平等的前提下，加强文化和人文领域数字产品的交流，在文化交流和文明互鉴中促进交融与合作。

（二）相关科技政策和主张或为中美数字经济和网络安全合作增加信心

在科技领域，拜登的政策主张较为理性和开放。从相关研究文本可以看出，拜登的科技政策主张有以下特点。一是高度重视研发投资。拜登公开表示，将科技研发投资作为总统任期的基础工作，确保美国在创新上始终领先。他的竞选计划提出，将在未来 4 年内投入 3000 亿美元的创新资金，设立突破性技术研发计划，支持 5G、人工智能等关键技术创新。在制造业领域，主张制定全面的“制造和创新战略”。二是着力促进清洁能源技术发展和医学领域研究，拟投入 2 万亿美元，推动美国到 2050 年实现“百分百依赖清洁能源”和“净零排放”。三是对待互联网科技企业，拜登主张在规则之下加强监管。四是在移民和留学政策上更加开放。拜登曾在 2020 年的《外交》杂志刊文《为何美国必须再次发挥领导作用——拯救特朗普之后的美国外交政策》提出，将免除对美国科学、技术、工程和数学（STEM）领域博士毕业生签证的上限限制，认为排斥高技能人才的移民制度，威胁美国的创新和竞争力。

可以初步判断，拜登政府时期，美国将会强化在科技领域引领世界的目标。得益于科技研发刺激政策，美国数字科技将会有更大进展，智能制造优势有可能得到显现，与清洁能源和医疗相关的数字和互联网技术也有望进一步提升，互联网企业将会在规范中持续壮大。拜登的留学和移民政策主张，体现出拜登吸引高端人才并“为我所用”的务实态度。中美科技，包括数字和网络科技的教育交流情况或将有所改观。

面对拜登政府科技研发领域的刺激政策，中国也需要更加坚定地走自主创新之路，加大包括数字和网络技术和基础设施在内的科研投入，尤其是要加强数字技术领域高科技人才培养，强力打造一流的科研氛围和环境，提供研发成果转化的最优条件，积极吸引国际创新人才。只有不断提高数字技术领域自主创新能力，才有可能在研发和创新领域探讨与美国合作互补的空间。只有具备与高手过招的能力，才能具备与高手合作的基础。

（三）强力修复与盟友关系举措或将使中美数字经济和网络安全合作面临复杂挑战

拜登虽然会修正特朗普时期对华政策偏差，但是其并没有实质性改变。从各种场合的表态可以看出，拜登仍然把中国视为最大竞争对手，更加密切与美国盟友之间的关系。拜登在文章《为何美国必须再次发挥领导作用——拯救特朗普之后的美国外交政策》中主张，美国将与其他西方国家联合起来，塑造从环境到劳动力、贸易、技术以及透明度的规则，同时采取强硬措施，不让中国主导未来的技术和产业发展。此外，拜登提名的国家安全顾问杰克·沙利文，也主张对中国在某些领域采取遏制或竞争的手段，主张美国需要和盟友一起制定科技、贸易和知识产权规则与标准。

由上述可见，修复和强化与盟友的关系并遏制中国科技发展势头，将有可能转化成拜登的对外政策实践。在数字和网络领域，美国优先合作的方向是其传统的盟友，美国有可能在未来数字投资和贸易规则上，强化与盟友的合作与默契，以此牵引中国朝着更有利于其自身的方向做出调整。拜登时期，中国在加大自主创新力度同时，需要付出更大的努力，在数字经济领域的双边和多边投资和贸易协定中，研究和制定符合自身战略利益的共同规则，同时按照平等互利的原则，积极谋求与美国的合作与对话，在美国参与的数字投资和服务贸易规则制定过程中，更多体现自身的利益和诉求。

二、中美数字经济合作的可能方向

基于传统的国家竞争视角，中美在数字经济领域的摩擦和博弈，有其必然性。但是，基于国家竞争视角的政策选择，使中美间的竞争陷入零和博弈的巢窠，也是一种静止思维。传统经济学的国际分工理论和比较优势理论，也不支持数字经济和网络技术是零和博弈的结论，更何况发展数字经济可能有与发展传统经济全然不同的新逻辑。研究这个新逻辑，发掘数字经济时代的共同利益，寻找战略合作方向，是中美两国的务实选择。

（一）开展金融投资领域数字经济合作

“十四五”期间，中国拟投入 3.5 万亿元建设5G 网络、人工智能、数据中心、工业互联网等在内的新型数字基础设施。同时，中国金融开放步伐加快，措施更加具体。美国可以参与中国数字经济进程，分享中国数字经济红利。在实体产业领域，网络和制造业的融合也为跨国网络化协同、研发设计协同、供应链协同等，为中美合作提供了市场空间。在数字医疗和数字教育等新型消费产业方面，中美可以共同发掘市场空间。在金融领域，中美两国可以开展基于区块链技术的各项合作，包括区块链交易和区块链监管等。中国运用数字技术，不断加强信用体系建设，加强知识产权保护，这些都为中美两国合作提供了安全保障。

（二）开展应对重大全球性问题的数字经济合作

诸如重大疫情、全球变暖等全球性问题，需要各国共同应对，同时，这些问题的解决过程，也蕴藏数字产业和技术的合作机会。中国在抗击新冠肺炎疫情过程中，大数据技术对全面精准防控起到关键作用。相比人流管控，跨境物流造成的疫情输入则防不胜防。中美在跨境物流方面能够开展检疫技术和数据方面的合作，也有较好前景。在绿色发展和全球变暖技术方面，中美也可以开展广泛合作。国际电信联盟估计，数字技术能帮助全球减少 15-40% 的碳排放。此外，在基于新一代信息技术和计算科学的人工智能、基因编辑等方面，都存在人类共同面对的科技伦理问题，中美可以通过联合研发，共同分享知识产权，以便管控这些科技成果不突破伦理底线，或造成不可逆转的后果。

（三）开展缩小全球数字鸿沟方面的数字经济合作

由于发展不平衡，特别是贫困国家和地区的广泛存在，数字基础设施和应用水平的差异，信息基础设施的不完善，数字技术发展的低水平，使跨国“数字鸿沟”普遍存在。由于数字经济是资本和技术密集型经济，“数字鸿沟”不能及时消弭，或将进一步加剧全球发展不平衡，在更大范围对全球和人类安全带来威胁。“数字鸿沟”的存在，是中美必然面对的课题，也为两国在数字领域开展合作，提供了空间。

三、中美数字经济合作离不开网络安全合作

“统筹发展与安全”是我国面临的重要课题。数字经济时代，发展与安全的关系，突出表现为数字经济和网络安全的关系。中美数字经济合作必须在维护国家网络主权和网络安全的前提下开展，同时又为促进全球安全做出贡献。

（一）数字经济合作不能触碰网络安全底线

现代数字经济是网络信息技术发展的产物，离开了网络基础设施、技术和网络空间，很难发展数字经济。网络空间安全是数字经济合作的基础。世界主要大国纷纷强化各自网络和信息安全战略。美国从注重网络基础设施保护，到创建网络司令部，到以网络安全全面服务“美国第一”，经历了从防御为主到进攻和威慑为主的演变。

在数字经济时代，网络安全涉及国家核心利益，不可触碰。从现实看，中国需要的高水平防火墙和操作系统等某些关键技术还依赖进口，诸多软、硬件核心系统还受制于人，在这种背景下，保持政务、社交、媒体和主要商业互联网平台等网络应用层面的安全性和独立性，涉及国家政治安全、经济和意识形态安全的根本利益。

中美要进行数字经济合作，作为坚持以进攻和威慑战略为主的美方，要尊重中国维护网络主权和网络安全正当性、合理性要求和不可动摇的意志。首先，双方应共同维护双边网络基础设施的安全。其次，美国要放弃在意识形态方面影响中国体制和社会的幻想。两国只有互相尊重对方的网络安全诉求，不踩底线，才能在数字经济领域合作共赢。特朗普执政之前，中美在和平运用互联网空间，防范网络战、网络军备竞赛、打击网络间谍、商业窃密、黑客与网络犯罪等涉及双边安全和发展利益的重大安全问题上，有对话安排，中美同意以国际法尤其是联合国宪章确立的以国家主权原则为代表的相关原则和精神适用于网络空间。拜登政府时期，中美两国有必要重启这方面的对话和机制，在维护网络安全底线的同时，促进数字经济合作。

（二）网络安全本身也是数字经济合作的内容

美国的网络安全观本身也包括提升国家经济实力和软实力内容。美国于 2018 年发布的《网络安全战略》，不再将网络空间视作一个单独的领域，并且将网络融入国家安全的各个层面，从促进经济繁荣、以实力维护和平和提高美国的影响力。近年来，我国也提出推动网络经济创新发展、促进数字经济合作等目标。不论对于中美任何一方，网络安全本身都孕育着巨大的数字经济发展空间，加强网络安全合作，可以促进两国在网络安全技术和产业在内的数字经济合作。

（三）推进全球网络空间治理，促进数字经济合作

网络空间治理是全球治理的重要方面，尤其在数字经济时代，网络空间治理是决定全球数字经济合作与秩序的关键。全球网络安全所暴露出的问题，至少有以下方面需要中美共同推动跨国治理：网络犯罪和网络间谍、网络知识产权、网络数据的跨国使用、公民信息安全、人工智能高度发达带来的伦理挑战等。

美国在全球互联网运转的基础资源和设施、互联网核心软硬件技术方面具有战略优势，中国在网络市场和运用方面具有优势。两国面临的问题在全球具有典型性，只有中美携手，构建“网络空间命运共同体”，才能为全球提供网络安全技术、标准、规则等方面的公共产品，有效保护数字和网络技术知识产权，从而有效推动全球网络空间治理，为中美在全球范围寻找共同利益提供可能，为全球范围的数字经济合作提供保障。

四、推动中美两国在数字经济和网络安全领域建立更多共识促进机制

实践表明，阻碍中美两国在数字经济和网络安全领域的最大障碍和迫切需要解决的问题是双方互信和信息不对称问题。较之特朗普，拜登在对外政策方面一贯保持对话姿态。他担任副总统的期间，数次访过中国，并成为在此期间中美战略与经济对话机制的重要发起人和组织者。因此，拜登执政时期，中美之间有可能探讨建立更广泛和深入的共识促进机制。

首先，在政府外交层面，双方需要建立数字经济和数字贸易的专门对话机制，重启执法和网络安全合作机制，并建立联合专家工作组，形成常态化工作机制。其次，在智库和学术研究层面，两国应该建立数字经济对话机制，通过智库的研究和共识，促进政府和企业之间的合作。再次，中美可以探讨在数字经济和网络安全领域，开展通识专业教育合作，从经济学、投资学、营销学、法学、知识产权等专业入手，加强专业人才培养，共同促进中美在数字经济领域的正常投资和服务贸易合作。从国际政治和经济学角度，中美都有必要推动数字经济背景下的国际关系和经济学基础理论创新、研究范式的创新，为国际数字经济合作和网络安全合作提供理论支撑，扫除理念上的障碍，这也是两国在数字经济和网络安全领域共识形成的根本。最后，在全球治理层面，中美可以在充分共识的基础上，探讨倡议设立一个国际数字和网络安全仲裁法院，促进全球网络安全方面的司法合作力度。

总之，拜登政府时期，中美两国数字经济和网络安全合作存在一定机遇，同时也面临诸多不确定性。作为从跟跑趋向并跑的中国，在数字经济和网络安全领域，一方面要着力发展硬科技，另一方面要打造软环境，通过各类对话、共识和合作机制，创造与包括美国在内的国际社会的合作空间，促进数字经济成果造福全球，在维护自身网络安全的同时，促进全球网络安全治理。

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2021年第2期）

声明：本文来自中国信息安全，版权归作者所有。

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