美国拜登政府网络空间国际战略动向及其影响

今年三月，美国拜登政府发布了《临时国家安全战略指南》（Interim NationalSecurity Strategic Guidance），该文件列出了美国当前国家安全的优先事项和战略方向。值得注意的是，在美国外交政策和国家安全的总体愿景下，拜登政府逐渐形成了以意识形态、地缘政治、技术和外交等要素为支柱，以对华战略竞争为主要目标的网络空间国际战略。这一动向与当前美国的国家安全威胁认知和对华政策的基本走势相吻合。此前，拜登政府的一系列政策举措也表明，美国已抛弃特朗普政府时期相对孤立的状态，转而依靠自身实力和盟友体系推进美国的网络空间国际战略。

一、拜登政府网络空间国际战略形成的背景

拜登总统入主白宫时，面临极其复杂的内外局面。就网络空间安全领域来说，一方面，是“太阳风”（SolarWinds）事件带来的巨大影响仍在继续发酵，大国在网络空间的竞争趋势进一步加强；另一方面，特朗普政府留下的网络空间政策遗产亟待处理，是继承、扬弃还是全盘否定，影响拜登政府网络空间国际战略的走向。

（一）国际因素

太阳风事件发生后，引起美国战略界的巨大震荡。太阳风事件突显数字时代大国竞争的新形势和新趋势，即通过信息技术手段窃取机密，并进行旨在破坏和降级实体功能的有限行动。同时，太阳风事件也引起学界和政策界对此前美国国防部网络司令部提出的“持续交手”“前置防御”等理念的怀疑，认为该行动理念似乎并未有效实现美国的网络安全。因此，拜登政府上台后，美国国内迫切希望新政府出台更为有效的网络空间战略，以维护美国自身的网络安全免受外国势力的威胁。《临时国家安全战略指南》强调了网络攻击可能构成的威胁，并指出将网络安全作为首要任务的必要性。《临时国家安全战略指南》还指出了与盟国和合作伙伴就网络问题进行合作的重要性，尤其是在维护和塑造网络空间新的全球规范方面。除此之外，太阳风事件也令美国政府认识到，应优先增强其网络防御和感知能力以识别何时发生了网络入侵并做出及时响应，同时增加私营部门和公共部门之间关于网络威胁情报的共享机制。由此，美国国内网络安全的感知、处置和应对机制也亟待全面提升。

太阳风事件及不久之后发生的微软 Exchange 邮件系统入侵事件，使原本高度紧张的网络空间大国关系陷入更为不稳定的状态。更为重要的是，由于两起网络事件都牵涉美国的所谓“地缘政治对手”，因此，对美国国家安全的威胁认知和战略部署都造成了巨大影响：一方面，美国投入更多资源加强和巩固自身在网络空间领域的“硬实力”，以此巩固其霸权地位并威慑竞争对手；另一方面，美国以网络安全叙事拉拢国际盟友，以小多边的形式构筑具有针对性和排他性的联盟机制，用来进行网络空间的国际政治博弈。

（二）国内因素

特朗普政府任内确实在网络安全方面做了一些制度安排，但美国国内普遍认为其成效乏善可陈，包括重要职位长期空缺或频繁换人、与互联网巨擘交恶、网络外交中断等。总体来说，“混乱”是特朗普政府网络政策的“遗产”。然而，特朗普政府在网络安全领域还是取得了两个突破，给拜登政府时期的网络政策走向带来不可磨灭的影响。

一是将安全问题、意识形态问题带入网络空间，突破了网络空间问题的传统边界。特朗普政府将网络安全与经济、贸易、科技甚至意识形态等各种问题捆绑在一起，作为其发起贸易战、科技战的主要抓手，使网络安全议题出现了前所未有的泛化和政治化趋势。二是突破了国家在网络空间采取军事行动的制度约束。2017 年 8 月，特朗普将网络司令部升级为美军第十个联合作战司令部。2018 年初，美国网军推出愿景文件，明确提出“持续交手”的理念。2018 年 9 月出台的《国防部网络战略》重申“前置防御”和“持续交手”的理念，推动美军网络作战和战略思维的重大变革。根据这一理念，美国网络行动范围超越了本国网络设施、信息系统和数据的范围，使美军得以借维护国家安全为由对全球任意目标进行网络渗透和网络攻击。

从当前拜登政府的一系列政策看，其对网络空间安全与利益的重视程度远超前任，在对待网络空间安全的国际威胁时依旧采取的是“以牙还牙”的方式。同时，在处理特朗普政府网络政策遗产的问题时也没有选择彻底否定，而是在原有政策基础上进一步强化了美国网络空间战略的国际化程度，即在强调美国自身网络实力的同时更注重通过美国在国际体系中的盟友和结构性权力来推进其网络空间国际战略。

二、拜登政府网络空间国际战略的动向

在国内外因素的综合作用下，拜登政府的网络空间战略形成了四个并驾齐驱的重点方向：重启网络空间民主化进程；防御和阻止来自地缘政治对手的网络威胁；确保美国的全球技术领先优势；重振美国在国际社会的影响力。从拜登政府上台以来陆续发布的政令和政策看，其网络空间国际战略正是从意识形态、地缘政治、技术和国际规则四个方面展开。

第一，强调以“民主”对抗所谓“数字威权主义”，突出意识形态的分野与对立。《临时国家安全战略指南》声称，民主国家正在遭受“围困”，“威权主义正在全球蔓延”，网络空间的民主正受到选举干扰、虚假信息、网络攻击和数字威权主义的威胁。在意识形态斗争理念的指导下，美国以“民主”“自由”等议题为抓手攫取其在网络空间国际治理中的话语主导权，以此遏制所谓的“数字威权主义”国家。此外，《临时国家安全战略指南》还提出，要与经济理念相似的民主国家，共同保卫关键的供应链和技术链的基础设施，特别强调要保卫供应链的安全。因而，“民主联盟”和“供应链联盟”将成为拜登政府网络空间国际战略中的重要驱动力，二者齐头并进。拜登政府还试图确保产业链安全和“确保网络空间的规则由民主国家来制定”。拜登认为，美国最大的外交政策工具就是与盟国的合作。在拜登政府执政后，美国积极重置盟友关系、处理国际议题。在产业链安全层面，推进西方技术联盟将成为美国新政府的一项主要任务。

第二，以地缘政治对手造成的威胁为由增强自身的网络威慑能力，同时引领国际规则制定。拜登政府上台时即面临 SolarWinds 公司和微软 Exchange 邮件系统遭遇黑客攻击的网络安全事件。作为回应，拜登政府计划将加强网络威慑能力作为网络安全的优先事项，并利用外交手段加强网络安全方面的国际合作和规则制定。2021 年 5 月，美国白宫发布《促进国家网络安全行政令》（Executive Order on Improvingthe Nation”s Cybersecurity），强调联邦政府必须加强其识别、威慑、防范、发现和应对恶意网络行动及其发起者的能力，并从加强公私合作、提升联邦政府网络现代化水平、确保供应链安全和建立网络审查机制四个方面重点推进。美国的网络安全政策一直围绕网络防御能力、网络威慑策略和网络空间规则展开，此次黑客攻击事件将促使美国网络行动部门加强威慑能力的建设，同时通过在溯源能力上的优势打压地缘政治对手，并以此为契机推动各方制定符合美国利益的网络空间行为规范。

事实上，在美国网络空间日光浴委员会（CSC）于 2021 年初发布的第五份白皮书《拜登政府过渡时期指南》（Transition Book for the Incoming BidenAdministration）中已提出，新的国家网络战略应建立在一种新的行动架构之上，通过分层网络威慑成功地瓦解和阻止美国的对手进行重大网络攻击，并提出以下方法和手段：构建对手行为；抵消对手优势；增加对手成本。此举既强调通过国际规则来限制、约束和引导竞争对手的行为，也提到通过自身实力的加强消磨对手与美国竞争的意愿和能力。

第三，继续谋求美国在全球信息通信技术（ICT）生态中的霸权地位。如美国国务卿布林肯所强调的，美国将确保“在技术方面的领导地位”，以获得新技术带来的经济利益、保障供应链安全，并确保技术治理反映民主国家的利益。为了达到上述目的，拜登政府从国家安全和外交层面入手，一方面，通过国内的政策和立法影响全球供应链的分布，使其服务于美国的国家安全和战略目标；另一方面，通过对网络安全威胁和数字威权主义等议题的渲染，强行割裂当前的全球技术链条，包括在新兴技术的研发和商业市场等方面孤立其竞争对手。例如，美国人工智能国家安全委员会（NSCAI）于 3 月建议国会握紧中国芯片制造技术的“瓶颈”，即加强技术出口管制等措施，以防止中国在半导体领域超过美国。同时，国会研究服务局（Congressional ResearchService）也发布《中国的新半导体政策》（China”sNew Semiconductor Policies）报告，渲染中国半导体产业发展带来的所谓“威胁”，甚至称中国的产业发展政策将破坏全球产业规范。

第四，依靠与“志同道合”国家的合作，维护和加强在国际社会、国际组织中的领导力。拜登政府将地缘政治对手、意识形态斗争和技术竞赛视作美国在网络空间面临的最大挑战，同时，拜登总统也宣示将修复盟友关系并重新融入世界。美国国务卿布林肯也指出，“需要让国际合作架构适应新时期的挑战”。目前看来，拜登政府已经组建了颇具专业性的网络安全团队，其中很多重要职位都由奥巴马政府时期的旧员担任，因此，拜登政府的网络安全战略将沿袭民主党政府的传统思路。在未来的国际网络空间博弈中，不能排除拜登会率领盟友组建更高层级的联盟以加强对华政策协调，例如以共享情报为出发点的“五眼联盟”、以技术和价值观为核心的“T-12”（Technology 12）等，在信息技术生态和全球产业链方面对中国国形成围堵之势。同时，美国将不断加强在联合国、G20 等多边机制中的参与度和话语权，以此掌握在网络空间国际治理中的主动权。2021 年 4 月，美国参议院结束了《2021网络外交法案》（Cyber Diplomacy Act of 2021）的二读工作。该法案是美国在联合盟友遏制中俄等地缘政治竞争对手、推动其主张的国际网络规范及军控构想方面的重要政治工具。

三、拜登政府网络空间国际战略实质及其对中国的影响

从拜登政府当前体现出来的政策倾向来看，美国重塑网络空间霸权的意图已十分明显。对中国来说，美国塑造符合自身利益的网络空间国际环境，既会对中国在技术发展、数字经济合作和话语权等方面造成挑战，同时也为国际规范的建立提供了契机。

第一，以意识形态分歧为由，拉拢盟友对中国的国际数字经济合作进行抵制和围堵。为了维持美国在数字经济领域的绝对优势，拜登政府将以外交、政治、经济等各种手段阻挠中国的国际数字合作。尤其是在“民主”对抗“威权主义”的话语影响下，拜登政府将更为积极地拉拢盟友对中国企业与产品进行抵制，并综合运用各种手段对“一带一路”沿线的发展中国家进行干涉，包括中欧合作框架下的双边基建投资等领域。从今年 6 月拜登总统赴欧洲参加 G7 峰会和北约峰会时的表态中可以看出，这一趋势已蔚然成风。

第二，以地缘政治斗争为主要叙事，强调中国造成的网络安全威胁，割裂中国与全球 ICT 技术生态的联系。从拜登政府推出的供应链管控措施中不难发现，美国正通过国内政策和同盟体系的联动，渲染中国对国际供应链安全的威胁，并以此阻碍中国与第三方国家在人工智能、5G 通信和量子计算等新兴技术领域的交流与合作。而且，美国商务部长雷蒙多已宣布将华为留在“实体清单”上，强调中国电信产品与服务的“安全威胁”，继续推进美国本土乃至全球 ICT 供应链的“去中国化”。

第三，通过外交手段侵蚀中国在多边机制中的话语权和影响力。在 2021 年 2 月网络安全与基础设施安全局（CISA）发布的《全球战略愿景》（CISAGlobal）提出，要培养符合美国利益与国家安全诉求的国际环境，而要达成这一愿景，美国必须加大其在国际组织和机制中的影响力与话语权。为此，拜登政府将不遗余力地削弱中国在国际电信联盟、世界知识产权组织、国际标准化组织等机构中的影响力，对冲中国在国际规则和标准制定方面的努力。同时，美国将致力于拉拢盟友建立新兴技术领域的标准体系，力图将中国边缘化甚至排除在外。

第四，拜登政府强调国际规则的作用，将推动国际社会就网络空间行为规范进行磋商和交流。尽管拜登政府突出了意识形态斗争、地缘政治博弈等因素对其网络政策的影响，同时也强调了国际规则在网络空间国际治理中的作用。不可忽视的是，美国推动国际规则制定的意愿并不强烈，更多地将从小范围多边的角度构建国际规范。

文│ 上海国际问题研究院 王天禅

本文刊登于《中国信息安全》杂志2021年第6期